O raporcie NIK i opłatach do Wód Polskich

Autor wpisu: Jacek Zalewski, RETENCJAPL (o autorze)

 

W początku lutego na stronach internetowych Najwyższej Izby Kontroli pojawił się interesujący dla naszej branży raport „Informacja o wynikach kontroli. Zagospodarowaniu wód opadowych i roztopowych na terenach zurbanizowanych”. Badaniami kontrolnymi objęto 39 jednostek, w tym KZGW, sześć RZGW, 12 zarządów zlewni, 18 urzędów miejskich oraz dwa wyspecjalizowane podmioty zajmujące się gospodarką wodno-ściekową. Większość z nich na północy Polski. Ocenie poddano okres od początku 2018 do I kwartału 2020 roku.

 

Raport zaczyna się od konstatacji, że 60% populacji Polski żyje w miastach. Dalej podkreślono, że postępująca urbanizacja i uszczelnianie terenu powoduje bezpowrotne „tracenie” wody z miast, która zbyt szybko odpływa do rzek. Rzeczywiście – wprowadzenie do raportu słusznie określa potrzeby i cele gospodarki wodami opadowymi. Dalej raport stawia pytanie, czy zmiana prawa wodnego z 2017 roku i wprowadzenie systemu opłat za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych oraz za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej zachęciły do zmian w istniejących systemach odprowadzania wód opadowych i roztopowych? Czy doprowadziły do zwiększenia retencji terenowej i stopnia wykorzystania tych wód?

Samo pytanie nasuwa mi skojarzenia z mostem, przewieszonym nad przepaścią niemal jak Golden Gate, przy pomocy którego to mostu NIK próbuje połączyć dwa odległe brzegi: stan obecny, charakteryzowany przez ogromny brak świadomości problemu, wieloletnie zaniedbania w infrastrukturze, chaos organizacyjny i kompetencyjny, brak wiedzy i narzędzi jego rozwiązania, z przyszłością, w której wody deszczowe będą powszechnie wykorzystywane, a miasta będą bezpieczne, „zielono-niebieskie” i przygotowane na zmiany klimatu. Tutaj nie ma prostego połączenia i nie są nim niestety same opłaty. Po lekturze raportu NIK ja zwróciłem uwagę na dziesięć wybranych punktów, świadomie nie skupiając się na zagadnieniach innych niż wody opadowe w miastach:

  1. Brak zainteresowania ze strony PGW WP zagadnieniem wód opadowych w miastach. Brak strategicznego podejścia w tym zakresie, brak zadań, brak planowania, brak inwestycji, a jedynie opiniowanie innych przedsięwzięć. PGW WP – w opinii autorów raportu – uznają, że wody opadowe w miastach to sprawa samorządów, nie zauważając niejako, że „dane dotyczące skuteczności zagospodarowania wód opadowych i roztopowych mają istotne znaczenie z punktu widzenia przeciwdziałania powodzi i zapobiegania skutkom suszy, co stanowi jedno z istotnych zadań Wód Polskich”. RZGW i Zarządy zlewni nie są przygotowane do działań w obszarze wód opadowych w miastach.

Duże rzeki, małe cieki, rowy..to spore pole do współpracy strategicznej i planistycznej. Hm. Zastanawiam się złośliwie, patrząc na straszne czasem skutki działań na rzekach, ich prostowanie, betonowanie, bezmyślne usuwanie żwiru, nietrafioną zabudowę regulacyjną, czy raczej dobrze to czy źle? Kto lepiej jest przygotowany do planowania miasta: samorząd czy Wody Polskie? Z drugiej strony, to właśnie miasta zrzucają wody opadowe do rzek, co skutkuje często ich przeciążeniem. Rola Wód Polskich byłaby tu nie do przecenienia i tylko one posiadają narzędzia planistyczne, często bardzo zaawansowane, by rozwiązywać problemy w szerszej skali, działaniami na ciekach.

  1. Dla odmiany obraz wysiłków samorządów wydaje się nawet zbyt pozytywny.

A może słusznie raport wskazuje na te wysiłki jednostek kontrolowanych? „Pomimo stwierdzonych nieprawidłowości większość skontrolowanych jednostek była należycie przygotowana organizacyjnie i kadrowo do realizacji zadań związanych z zagospodarowaniem wód opadowych i roztopowych. Zapewniono w nich bowiem właściwe przypisanie zadań, a zatrudnieni pracownicy posiadali odpowiednie kwalifikacje. Miasta dysponowały zapleczem technicznym umożliwiającym utrzymanie sprawności posiadanej infrastruktury technicznej.”

W tym miejscu mam mieszane uczucia, widząc chociażby wciąż powszechne użycie wzoru Błaszczyka (130 l/s/ha!). Na szczęście głód wiedzy i dobrych praktyk jest w miastach ogromny, a pozytywne przykłady sieją się po kraju jak grzyby po deszczu. Przy zauważalnej już oddolnej inicjatywie entuzjastów i pracowników samorządów i wodociągów, którzy biorą się na poważnie za to nowe dla nich wyzwanie, jakim jest mądre zarządzanie deszczówką w miastach i adaptacja do zmian klimatu, słusznie zapewne raport w tym obszarze tchnie optymizmem.

  1. Łączne wpływy PGW WP z tytułu opłat za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych przez okres od 2018, 2019 wraz z I kwartałem roku 2020 wyniosły 230 mln. Wpływy PGW Wody Polskie z opłat za usługi wodne z tytułu zmniejszenia naturalnej retencji gruntów z terenów urbanizowanych (art. 269 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego) w tym czasie wyniosły łącznie niecałe 10 mln PLN.

Dużo to czy mało? Zacząłem szukać ile planowano zebrać, wprowadzając ustawę. Niestety w raporcie tej informacji nie ma. Sięgnąłem po „Ocenę skutków regulacji” uzasadniającą wprowadzenie nowego prawa wodnego. Niestety, nie ma w tym dokumencie – a znalazłem go na stronach izby gospodarczej (https://www.igwp.org.pl/images/pliki/prawo/prawowodne/uzasadnienie_wraz_OSR_do_nowelizacji_ustawy_Prawo_wodne.pdf) – żadnych informacji, ile planowano wprowadzając opłaty uzyskać z tego tytułu pieniędzy? W sekcji oceny skutków „wpływ na sektor finansów publicznych” w kategorii JST – zionie pustka.

W moim przekonaniu, gdy tylko PGW WP skutecznie zaczną kontrolować stan pozwoleń wodnoprawnych i legalizowanie wylotów, przychody – szczególnie z opłaty zmiennej – będą nieporównywalnie wyższe. I to mimo tego, że wiele miast znacznie nadpłaca, stosując niewłaściwe metody obliczania odpływu wód opadowych. Nie jest wiadome jednak, jak wydatkowano ten dodatkowy przychód o wysokości 230 mln zł? I znowu cytat: „PGW Wody Polskie nie dysponowało jednak danymi o wysokości opłat należnych oraz o kształtowaniu się wysokości ewentualnych zaległości w ich wnoszeniu”. No właśnie.

Opłata za retencję utraconą, czy opłata stała jak dotąd nie pełnią żadnej istotnej roli, poza tworzeniem ogólnego wrażenia, że trzeba coś komuś za deszczówkę płacić. Ciekawe, co w tym zakresie na końcu procesu legislacyjnego wniesie nowoplanowana spec-ustawa suszowa? Ale to temat na inny artykuł.

  1. Wskazano na dramatyczne przekroczenia terminów wydawania pozwoleń wodnoprawnych.

Cytując: „W przypadku wszystkich rodzajów jednostek organizacyjnych PGW Wody Polskie stwierdzono przypadki załatwiania spraw z przekroczeniem ustawowych terminów, a także przewlekłego prowadzenia postępowań administracyjnych dotyczących zarówno wydawania pozwoleń wodnoprawnych jak i rozpatrywania wniosków o zatwierdzenie taryf.” Oceniono czas wydania przez kontrolowane RZGW pozwoleń wodnoprawnych dla „deszczówki”. Wydano ich 225. Opóźnienia wynosiły od 11 do 261 dni i dotyczyły 73 – 100% pozwoleń. Kolejne 2183 pozwoleń wodnoprawnych w tym obszarze wydały kontrolowane Zarządy Zlewni. Jak wielkie obstrukcje stanowią te opóźnienia, kto ostatnio składał – ten wie. COVID-19 jeszcze dołożył swoje i tempo wydawania pozwoleń wodnoprawnych to chyba obecnie największa przeszkoda w sprawnym pozyskiwaniu pozwoleń na budowę.

  1. Zwrócono uwagę na nieefektywną współpracę PGW WP z gminami miejskimi w obszarze opłat.

„Jedynie cztery zarządy zlewni przekazywały gminom dane o pozwoleniach na szczególne korzystanie z wód polegające na zmniejszeniu naturalnej retencji terenowej, które były pomocne w naliczaniu opłat z tego tytułu. Odnotowania przy tym wymaga, że odbywało się to głównie na wniosek zainteresowanych gmin.” – konstatują autorzy raportu. Informacje nie były przekazywane nawet wewnątrz samych Wód Polskich. Czy to jednak najważniejsze? Ja raczej bym się zapytał, w ilu miastach wiadomo co jest ciekiem, a co rowem? W ilu miastach znany jest stan własności wód i gmina wie, kto gdzie ma kosić trawę i kto ma wydawać warunki na zrzut wód? I dla jakich wartości przepływów? W ilu zabezpieczony jest korytarz rzeki tak, by nie została zabudowana i grodzona do granicy porostu traw? W ilu….oj, mnóstwo tych pytań.

  1. Wskazano na fakt, że 25% zarządów zlewni i 1/6 RZGW nie podejmowało żadnych działań wobec podmiotów, które bez wymaganych pozwoleń wodnoprawnych odprowadzały wody opadowe i roztopowe do wód lub urządzeń wodnych. Wody opadowe i roztopowe bez wymaganych pozwoleń wodnoprawnych odprowadzało 5 z 18 skontrolowanych miast.

Wniosek o tyle zaskakujący, że praktycy tematu wiedzą dobrze, iż miasta, które posiadają zidentyfikowane wszystkie wyloty kanalizacji deszczowej do odbiorników i aktualne dla nich pozwolenia wodnoprawne, to nieliczne wyjątki. A o treść operatów wodnoprawnych i zastosowane w nich metody obliczeniowe lepiej nie pytać. Zastanawia więc metodyka tej oceny? Naprawdę tylko 5 miast?

  1. Algorytm naliczania opłaty zmiennej za odprowadzanie wód do wód.

W raporcie wzmiankuje się, że podejmowane były w 2019 roku prace dotyczące „wprowadzenia podstawy prawnej umożliwiającej nakładanie opłaty podwyższonej na podmiot, który bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego odprowadza do wód – wody opadowe lub roztopowe oraz wprowadzenia algorytmu umożliwiającego określenie ilości odprowadzanych wód, od której zależy wysokość opłaty zmiennej”. O ile tej pierwszej inicjatywie chętnie bym przyklasnął, a tyle druga – próba ujednolicenia metody obliczeniowej, nie budzi mojego entuzjazmu. Mam zbyt mocne obawy, że oparta byłaby ona o niezwykle uproszczony wzór „powierzchnia zredukowana x opad średni w kwartale” co jak wiadomo ma się nijak do kwartalnej sumy rzeczywistego odpływu wód opadowych i powoduje ogromne zawyżenie opłat odprowadzanych przez samorządy za zrzut wód opadowych. Niestety to powszechna praktyka i bardziej wysublimowane metody, uwzględniające charakter opadów, straty, czy w realny sposób stymulujące dobre zachowania mieszkańców i włodarzy miast (rozszczelnianie terenu, retencja, modelowanie hydrodynamiczne, monitoring opadów), stosowane są tylko przez bardzo świadome spraw samorządy. Czy więc ustawodawca jest przygotowany do pogłębionej analizy tego zagadnienia i wypracowania sensownej metodyki? Bardzo obawiam się, że nie.

  1. Konferencja Stormwater Poland.

Na stronie 34, ku naszej ogromnej dumie, trafiłem raptem na takie zdanie: „Pracownicy RZGW w Gdańsku uczestniczyli w dwóch konferencjach (w 2018 r. i w 2020 r.) Stormwater Poland poświęconych zagospodarowaniu wód opadowych. W trakcie konferencji w 2020 r., objętej honorowym patronatem Wód Polskich, m.in. prezentowano projekt Programu Przeciwdziałania Skutkom Suszy.” Jestem przekonany, że to bardzo ważne, aby następowała wymiana wiedzy i doświadczeń miedzy Jednostkami Samorządu Terytorialnego (JST) i PGW WP i cieszy fakt, że dzieje się tak podczas konferencji organizowanej już po raz 5ty przez RetencjaPL (https://stormwater.retencja.pl/stormwater-poland/ ). Wiele jest tu jednak do zrobienia i wciąż wrażenie jest takie, że w miastach deszczówka to samorządy, a PGW WP nie nabrała jeszcze umiejętności stymulowania efektywnej, pozytywnej i partnerskiej współpracy z miastami. Tworząc ogólnopolskie strategie wciąż niestety Wody Polskie planują realizować zestaw inwestycji rodem z lat 60tych ubiegłego wieku. Duży wysiłek ukierunkowany jest wciąż jeszcze – jak się zdaje – na działania organizacyjne.

  1. Jakość operatów wodnoprawnych

Kontrola wykazała przy tym, że w trzech operatach wodnoprawnych stanowiących załączniki do wniosków o wydanie pozwoleń wodnoprawnych dla ww. pięciu punktów zrzutu wód, wskazano na istnienie separatorów, pomimo tego, że nie zostały faktycznie wybudowane.” Ośmielę się powiedzieć, przejrzawszy wiele operatów, że tego typu „przeoczenie” nie jest w skali kraju największym problem tych opracowań…

Może raczej trzeba było podkreślić: błędnie wyznaczane granice zlewni, nieprawidłowe dane wejściowe, nieumiejętne lub świadomie błędne określanie pokrycia terenu, błędne metody obliczeniowe, ignorowanie istotnych informacji, beznamiętnie powielane opisy, w których trudno doszukać się istoty zagadnienia itd. Operaty obnażają niestety słabość naszej branży.

  1. Promocja, dopłaty, ogrody deszczowe, obniżone krawężniki..

Kolejnym miłym zaskoczeniem jest, jak dużą wagę przywiązano w raporcie NIK do działań promocyjnych w obszarze wód opadowych, jak podkreślono wagę programów gminnych dofinansowujących budowę retencji przydomowej, ba – zamieszczono nawet przykładowe zdjęcia ogrodów deszczowych i zieleni sadzonej poniżej chodnika!

Atrakcyjnie graficznie przygotowany raport kończy wniosek do prezesa PGW WP o podjęcie współpracy z miastami w celu sprawnego pobierania opłat i ministra infrastruktury o wprowadzenie sankcji za niewywiązywanie się z obowiązku składania oświadczeń dot. odprowadzania wód opadowych i roztopowych do wód.

Ponownie cytując raport NIK: „… w październiku 2019 r. KZGW wypracował wytyczne wskazujące na obowiązek ustalania opłaty zmiennej, o której mowa w art. 272 ust. 5 Prawa wodnego podmiotom odprowadzającym wody opadowe lub roztopowe do wód. Wskazano na konieczność ustalania takich opłat we wszystkich sprawach, w których Zarządy Zlewni posiadały informacje o korzystaniu z takiej usługi wodnej przez podmioty bez wymaganego pozwolenia.

Dla miast płynie stąd jedna przestroga: ktoś jednak w końcu zainteresuje się i zacznie szukać wpływów z opłat za wody opadowe nie tylko tam, gdzie obowiązek ich zapłacenia jest bardziej niż ewidentny.

Warto już teraz zacząć budować most, który połączy stan dzisiejszy z przyszłym efektywnym, ekonomicznie zrozumiałym, inteligentnym, bezpiecznym i nieobciążającym środowisko zarządzaniem wodami opadowymi w miastach.

 

Link do raportu:

https://www.nik.gov.pl/aktualnosci/wody-opadowe-i-roztopowe.html?fbclid=IwAR0wysVaezCCDo2hIHp7JKtldbiT3RrNpjM9Ba1r-V1cXO5Ld4vgzn7mg0E